债务上限危机凸显美国制度缺陷

【国际观察·美国会立法乱象】

作者：刘卫东（中国社会科学院美国研究所研究员）

美国债务上限问题是困扰美国政府和社会的“常见病”“多发病”，多届政府都已中招，且近年来发病越发频繁。不久前，美国债务上限再次面临危机，民主共和两党经过长时间的反复博弈，终于赶在违约前达成妥协。共和党人同意再次提升债务上限，但迫使民主党人在削减国防和非国防账户支出方面，包括回收新冠抗疫援助资金、削减对国税局的拨款、提升无须工作即可领取食品券的最低年限等问题上，做出了让步。然而，两党的妥协是暂时的，双方均有议员对结果不满，而且由于病根未除，下一轮危机很快又会到来。

【资料图】

债务缠身卢重光绘

美国联邦政府依靠税收和借款来履行其财政义务，其支出涉及三个部分：一是法定支出，包括社保、医保、退休金补贴等；二是自主性支出，包括国内、国际和国防支出；三是政府借债的利息支出。由于政府税收无法满足其财政支出需求，因此举债就是历届美国政府筹集资金的惯用手段。政府债券的购买者主要是美国民众、机构和外国政府，早期美国的黄金储备是其投资担保，在美元取消金本位后，美国政府的信用就成为吸引债务投资的主要保障。

但钱总是要有借有还，如果过度借债，就可能导致政府失去偿债能力。因此，在1917年，美国政府通过了《第二次自由债券法》，规定由国会采用设置债务上限的方式，对各类债券的发行量进行控制。如果联邦债务达到上限，而上限又未被提升，政府就无法支付借债利息，从而发生联邦债务违约。违约的后果很严重，包括财政部无法继续发债；政府关门从而不再提供部分服务；美国债券持有者无法获得投资利息；银行出现大规模汇兑风潮，经济增速下滑，失业激增，社会动荡；严重冲击全球经济和金融市场，甚至引发全球金融震荡。

债务上限是由美国国会确立并经总统批准的，改变债务上限也需要按照正常立法程序来进行。自1940年以来，国会先后发起了90余次改变债务上限的立法，仅2000年以来就有18次。1995年前，修改债务上限引发的争议有限。而在那之后，民主共和两党在这一问题上的斗争不断激化。共和党原则上反对无条件提升债务上限，如果不得不提升，则要求须以显著削减预算支出为前提。民主党支持无条件提高债务上限以避免危机出现，支持通过增加税收来降低财政赤字，同时反对削减在社会安全、医疗等方面的支出。由于近年来两党的立场越发对立，且拒绝相互妥协，债务上限问题成为美国政治生活中一个新的烫手山芋，曾一度导致美国信用等级被调降。总体来看，美国政治体制和党派争斗是其主要原因。

第一，府会分权是导致债务上限危机频现的重要原因。美国宪法规定，国会有权决定美国的税收和支出规划，是美国的“钱袋子”；行政部门负责提出预算草案供国会审批，随后负责具体支出。在现实中，行政部门了解国计民生对政府资金的实际需求，而国会并不掌握相关信息；行政首脑需要通过满足选民各种需求来获得政绩，国会则负责监督其作为是否适当。

权力制衡的设计初衷有其合理性，但在实际运行中却无法避免双方陷入权力斗争，并时常置大局于不顾。国会往往不太关注国家发展面临的现实资金压力，而是把注意力放在恢复“理想状态”上；还将提高债务上限的投票与批准政府支出或税收的投票分开进行，以便更有效地控制行政部门的行动。行政部门则更重视尽快解决好眼前问题，甚至好大喜功，而不太介意财政支出激增给国家未来发展带来的潜在风险。由此可见，府会之间由分权所导致的“各扫门前雪”，是解决债务上限问题迈不过去的坎。

第二，债务上限危机是美国政府执政能力不足的具体体现。任何国家的发展都需要政府的资金投入，但有多少钱办多少事，入不敷出的日子总难长久。一般来说，未偿还国债占GDP的比例不超过60%，才是一个健康的指标。虽然有人认为适度的财政赤字有利于经济发展，但当前美国联邦债务的规模已超过31万亿美元，达到GDP的124%，而且还在不断攀升。

美国债务不断创下新高的根源有两点：一是政府自私，盲目贪图功利，一味注重眼前效果，开支时不考虑收入情况，忽视投资效益；二是在入不敷出时不自我反思，而是向未来透支，寅吃卯粮，向世界借钱，转嫁风险。因此，根本问题在于债务，而不是债务上限。美国政府一直以来都把提升债务上限视为解决债务违约问题的绝招，用小收益来编织大陷阱，人为忽视欠债还钱的硬道理，颇有“我死后哪管洪水滔天”的意味。这不仅是执政能力不足的问题，更体现出美国政府的不负责任。

第三，两党党内斗争激化了矛盾。总的来说，民主共和两党在债务上限问题上的理念是对立的，但不同历史阶段对立的程度不同。以往，双方还存在一些基本共识，在危机来临之前都能积极争取和解。但是，近年来两党内部出现了明显的分化，民粹主义和政治极化在党内的影响激增，两党内部都出现了有别于传统骨干力量的极端派，且其势力不断壮大，也不再忌惮于制造党内分裂，这在共和党内部表现得尤为明显。

当前，在共和党席位占微弱优势的众议院中，有20多名共和党“自由党团”成员一直在闹独立，在今年初众议院选举议长的过程中，这些人就向本党候选人麦卡锡展示出拒不妥协的强硬姿态。在债务上限问题上，他们同样不把麦卡锡放在眼里，力图利用自身四两拨千斤的有利地位谋取私利。民主党内也同样，所谓“进步派”对拜登政府形成明显牵制。在不久前围绕债务上限法案的表决中，149名共和党议员和165名民主党议员投了赞成票，71名共和党议员和46名民主党议员投了反对票，可以看出，两党内部都有规模不小的反对派在给主流阵营制造麻烦。只要有他们存在，即使两党主流试图在债务上限问题上尽快达成妥协，也会困难重重。

第四，债务上限问题早已成为两党打击对手的工具。债务上限名义上是政府治理问题，实际上一直都是两党用来打击对手的筹码。从双方博弈中可见，自1960年以来，美国债务上限已经被提升了78次，其中在共和党总统任内提升了49次，在民主党总统任内提升了29次。这一数据差别与两党基本理念是相悖的。国会共和党人原则上反对提高债务上限，而在共和党控制白宫时，却并不介意违背自己宣称的理念。对他们来说，理念和原则是次要的，如何保护自己、打击对手才是关键，他们并不反对本党领袖挥霍无度，但是在对手控制白宫时，就自动变得“负起责任”。

此外，两党虽然均支持减少部分联邦开支，但是在需削减项目上分歧明显。共和党的目标是削减国防开支和部分国内开支项目，包括联邦执法、医保、应对非法移民、应对气候变化、环境治理等经费；而这些恰恰是民主党人颇为看重的投资重心。

再以特朗普的表现为例。他在任期间曾三次签署法案支持提高债务上限，但现在却呼吁共和党同僚对拜登寸步不让，如果民主党不作出妥协，“你们就必须让违约发生”。可是，在两党达成妥协后，特朗普不置一词，却把主要精力都放在宣传一场高尔夫锦标赛和打击党内总统竞争对手德桑蒂斯方面，似乎已经失去了对债务上限问题的兴趣。显而易见，债务上限问题不过是他们打击对手的工具，其立场反映的是党派利益，甚至只是个人利益，而非国家利益。

从根本上说，债务上限危机源于美国政府的挥霍无度，而国会设置债务上限本来是为了防止白宫滥发国债。但从有记录以来，美国政府的债务规模屡破上限，相关制度并未起到实质性的约束作用。实际上，设置债务上限不过是一个权宜之计，甚至仅仅是一个障眼法，让选民看到政客们没有闲着，但可以不断被打破的上限究竟有多大存在的必要呢？如果美国不从制度根子上进行反思，只会导致债务上限继续一再被突破，政府信用不断下降，并因其国内行为的溢出效应而给世界经济带来随时可能暴发的严重隐患。

关键词：